Om met een wind- of zonne-energieproject aan de slag te kunnen hebben lokale energiecoöperaties, zoals iedere initiatiefnemer, een locatie nodig. Veel gemeenten willen graag wind- en zonprojecten waarin hun burgers kunnen participeren. Een project van een lokale coöperatie biedt die mogelijkheid. Gemeenten kunnen hun burgerinitiatieven ondersteunen door locaties beschikbaar te stellen. Maar mag dit zo maar? De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) liet het, in samenwerking met ODE Decentraal, Rijkswaterstaat (RWS), en Rijksvastgoedbedrijf (RVB), uitzoeken door advocaten- en notariskantoor Eversheds.

ODE Decentraal is de branchevereniging van energiecoöperaties. Het viel ODE Decentraal op dat haar leden (energiecoöperaties) bij verschillende gemeenten andere antwoorden kregen op de vraag of de gemeente een locatie ter beschikking wilde stellen. Ook bij RVO en Rijkswaterstaat kwamen soortgelijke vragen binnen, zonder dat er een eenduidig antwoord op te geven was. ODE Decentraal, RVO en RWS gingen op zoek naar voorbeelden van projecten in Nederland. Eversheds onderwierp deze projecten aan een juridische analyse. De resultaten staan beschreven in het onlangs verschenen rapport Locaties voor coöperaties.

Aanbestedingsrecht

Veel energiecoöperaties kregen te horen van hun gemeente dat zij niet zomaar grond ter beschikking konden stellen, omdat er aanbesteed moest worden. Uit de analyse van Eversheds blijkt echter dat dit in veel gevallen niet nodig is. Het aanbestedingsrecht biedt een gemeente namelijk ruimte om grond zonder aanbesteding ter beschikking te stellen. De meest geschikte methodes hiervoor zijn: het vestigen van een recht van opstal, het vestigen van een recht van erfpacht of het verkopen van een stuk grond. Bij deze drie methoden hoeft het aanbestedingsrecht in beginsel niet van toepassing te zijn. Wanneer gemeenten aanvullende eisen stellen, en dus niet gebruik maken van een ‘zuiver’ recht van opstal, erfpacht of verkoop van een stuk grond, dan kan de grond wel aanbestedingsplichtig zijn. Een voorbeeld van dit soort eisen is de manier waarop een wind- of zonnepark wordt geëxploiteerd. In veel gevallen zijn die nadere eisen echter niet nodig om het project te laten slagen en kan een gemeente gewoon gebruik maken van een zuiver recht van opstal.

Aanvullende eisen

Als er toch aanvullende eisen noodzakelijk zijn, dan heeft de gemeente verschillende mogelijkheden om in de aanbestedingseisen te zorgen dat haar burgers mee kunnen doen en op gelijke voet kunnen concurreren met grotere externe partijen. Een gemeente kan zorgen dat coöperaties mee kunnen doen, door bijvoorbeeld de aanbestedingsprocedure laagdrempelig in te steken en niet te hoge eisen te stellen aan de geschiktheid van de deelnemers. De gemeente kan daarnaast eisen stellen over ervaring met directe burgerparticipatie. Zo onderscheiden coöperaties zich positief ten opzichte van andere deelnemers. Verder kan een gemeente ervaring met het creëren van draagvlak onder omwonenden waarderen tijdens de selecties. Ook hiermee maken burgercoöperaties meer kans om een opdracht te winnen. Tenslotte kan de opdracht opgeknipt worden in percelen. Dat geeft kleinere coöperaties de mogelijkheid om mee te doen.

Staatssteun

Overheden mogen partijen niet bevoordelen ten opzichte van andere partijen, dit is staatssteun en daar gelden strenge regels voor. Een energiecoöperatie mag dus niet ‘voorgetrok ken’ worden door een gemeente. Regelgeving rondom staatssteun geldt met name wanneer het transacties betreft tussen gemeenten en energiecoöperaties bij bijvoorbeeld uitgifte van grond. “Transacties moeten daarom plaatsvinden op basis van marktconforme voorwaarden. Een onafhankelijke taxatie is meestal al genoeg om oneerlijke concurrentie te voorkomen,” aldus het rapport van Eversheds.

Omgevingsrecht

Wat zijn de mogelijkheden wanneer het om locaties gaat die niet in eigendom zijn van de gemeente? Ook dan willen veel gemeenten hun burgers de mogelijkheid bieden om mee te kunnen ontwikkelen met duurzame energieprojecten. Vaak nemen gemeenten dit dan op in hun beleid, onder het kopje ‘Participatie’. Deze wens opnemen in het beleid is een goede eerste stap. Uiteindelijk is dit echter niet afdwingbaar. Eversheds zegt daarover het volgende: “Planologische besluitvorming dient plaats te vinden op basis van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kunnen eigendoms- en opstalrechten in principe geen rol spelen.”

Wel blijkt vaak dat, doordat de gemeente deze wens uitspreekt, ontwikkelaars en lokale energiecoöperaties op voorhand al tot een akkoord komen over de ontwikkel- en exploitatierechten. Dat gebeurt dan al voordat het planologische proces begint. Zo krijgt het project sneller medewerking van de gemeente.

Een andere mogelijkheid is een anterieure overeenkomst of exploitatieplan dat de gemeente met de initiatiefnemer maakt. De gemeente dient op basis van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), afspraken te maken met een initiatiefnemer om haar kosten te verhalen. De anterieure overeenkomst is vormvrij en geeft gemeenten veel ruimte om gunstige voorwaarden op te nemen voor de energiecoöperatie. Hierin kan bijvoorbeeld staan dat een deel van de energie-installatie in handen moet komen van een (lokale) energiecoöperatie.

Strategie

Naarmate de 6000 MW wind op land in zicht komt, zullen de Nederlandse overheden en de markt een strategie moeten bedenken om de volgende fase wind op land te organiseren. In veel van de huidige gevallen worden doelstellingen van bovenaf opgelegd en uitgevoerd. Er bestaat een grote kans dat de provincies zich niet opnieuw laten verleiden tot zulke concrete doelstellingen voor wind op land. Ze zullen meer op zoek gaan naar een ontwikkeling van onderop. Er zijn nu al veel goede voorbeelden waar projectontwikkelaars of gemeenten de lokale burgers op de voorgrond zetten om een substantieel deel van het windproject te ontwikkelen. Zo krijgt het project een lokaal karakter en een betere inbedding in de gemeenschap. Dit zorgt in veel gevallen voor lokaal draagvlak. Met de juridische ondersteuning voor gemeenten uit het rapport van Eversheds kunnen de overheden al vast beginnen met die nieuwe strategie.

  • Via de website van RVO is een (korte) brochure van het rapport beschikbaar, met een handig stappenplan. Gemeentes kunnen hier lezen over de mogelijkheden van aanbestedings-, staatssteun- en omgevingsrecht. Coöperaties kunnen deze brochure gebruiken wanneer zij in gesprek gaan met de gemeente.
  • Het rapport Rapport Locaties voor Coöperaties is beschreven door Michel Chatelin en Koen de Weers, Eversheds BV.

Dit artikel is geschreven door Siward Zomer, directeur van ODE Decentraal. Het artikel verscheen in WindNieuws nummer 1 van 2017.